Est arrivé sur le devant de la scène de l'actualité MJSVA via la rénovation de l'INSEP et dans des conditions qui n'ont pas manqué d'ajouter à une réputation sulfureuse.

Il a d'emblée fait l'objet d'un référé du syndicat UNSA, perdu, et d'un recours au fond non jugé à ce jour.

Comme en toute chose, il importe de connaître précisément de quoi l'on parle pour fonder un positionnement syndical non exclusivement idéologique, d'autant que le candidat Nicolas Sarkozy n'avait pas caché sa préférence en la matière "la qualité du service rendu par les PPP étant supérieure à celle de la gestion directe par l'Etat".

Les terrains d'expérimentation ne manqueront pas au MJSVA en particulier dans les établissements, et les missions d'audit sous l'égide de JF COPPE ont à plusieurs reprises suggéré cette solution.

Selon un grand avocat fiscaliste ( in Marianne mai 2007) "si les programmes PPP n'ont pas explosé, c'est grâce à l'incertitude de l'élection présidentielle.. Si Sarkozy gagne, rien ne saurait les limiter". Autant s'y préparer et savoir précisément de quoi il retourne.

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Le PPP est un mode de financement contractuel dans lequel l'autorité publique fait appel à des prestataires privés pour financer un équipement apportant un service public. Le partenaire privé reçoit en contrepartie un paiement, le plus souvent sous la forme d'un loyer.

L'objectif est au départ d'abaisser les coûts de réalisation des équipements publics ( ce qui ne se vérifie pas, au contraire ), une plus grande rapidité dans leur réalisation et la flexibilité dans leur gestion. Sans compter bien évidemment un marché formidable pour des sociétés comme VINCI et EIFFIAGE et d'autres...

Ce n'est pas une idée entièrement nouvelle. Certains rattachent à ce type de financement la réalisation de grands travaux tels que le canal du Midi ou les travaux d'Haussmann à Paris.

Toutefois on utilise en général l'expression de " partenariat public-privé " pour désigner des projets plus récents, dans la lignée des contrats de type PFI (en anglais Private Finance Initiative) apparus en Grande-Bretagne depuis 1992, contrats dont se sont inspirés de nombreux pays. Un exemple typique de partenariat public-privé consiste pour un entrepreneur privé à construire un hôpital public dont il gérera ensuite les activités non médicales.

Il est clair que la préoccupation actuelle pour la dette publique dans certains États occidentaux les pousse à se tourner de plus en plus vers les partenariats public-privé.

"Ce qui est en jeu ne relève pas du simple choix technique mais d'un débat politique et idéologique plus global sur la Fonction publique, le service public et ses modes de gestion.

Le débat de principe, sorte de " querelle des anciens et des modernes" autour de la manière, pour l'Etat, de produire de services publics oppose en schématisant :

• les partisans d'un fort degré d'intégration et de contenu public dans ce processus, c'est à dire d'une production au sein du domaine public, à l'aide d'équipements détenus par l'Etat en pleine propriété, de préférence par des personnels de statut, avec un financement public central et donc avec un recours minimal au secteur privé au travers de Marchés publics, comportant peu de possibilités de négociation et excluant les financements privés.

• et les tenants d'une conception plus ouverte du processus de production des services publics, laissant plus de place à diverses formes d'externalisation, et donc à la passation avec le secteur privé de contrats globaux à long terme obéissant à une logique de résultat et non de moyens (…) et opérant un transfert de risque significatif vers le secteur privé".(Rapport du groupe des banques et organimes finaciers de l'EGD in La Gazette des communes 13 novembre 2006)

Le principe du PPP fut mis en place par le gouvernement (conservateur) de John Major en 1996, en 1997 les travaillistes développèrent fortement ce mode de gestion en particulier dans le domaine hospitalier.

Aujourd’hui, 15% des investissements publics britanniques sont réalisés en PFI. Une étude du National Audit Office a démontré que les projets en mode PFI comparés à ceux réalisés de manière conventionnelle ont eu pour incidence un respect du prix convenu et de l’échéancier de livraison des bâtiments. Mais les conséquences d'un tel mode de gestion ne sont au final pas positives d'un point de vue financier pour le contribuable ou l'usager, les hopitaux ont désormais de lourdes charges annuelles de remboursement, les taux d'intérêt des emprunts sont superieurs aux taux qu'aurait pu obtenir l'Etat britannique (s'il avait choisi d'utiliser l'emprunt ce qui n'est pas le seul choix possible). Le gouvernement de Tony Blair a freiné depuis ce type d'initiative.

L'origine britannique des PPP a une forte incidence sur le jargon employé pour les PPP, volontairement totalement incompréhensible pour le néophyte : " best value for money, tail, mecanisme de cession daily acceptée, dette senior " et j'en passe…

Parmi les formes de PPP contractuels en France, on évoque généralement les contrats publics que constituent:

* les marchés publics globaux sans paiement étalé (MP),

* les contrats de délégations de service public (DSP) (concession, contrat d'affermage, régie intéressée)

* les conventions comportant occupation du domaine public et les baux emphytéotiques administratifs (BEA)

* et enfin le dernier né, le contrat de partenariat (CDP)

Le " contrat de partenariat ", créé par l'ordonnance du 17 juin 2004 et précisé en octobre par deux décrets d'application, autorise tous les organismes publics (Etat, collectivités locales, établissements publics) et les personnes privées chargées d'un service public à mettre en place ce type de partenariat.

L'article 1 en donne la définition :

De manière facultative, tout ou une partie de la conception peut être confiée au partenaire privé.

Le contrat de partenariat se conclut pour une période longue, généralement entre 20 et 30 ans, déterminée en fonction de la durée d’amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues. Les contrats de partenariat présentent des modalités de rémunération originales puisque ces dernières peuvent :

* être étalées sur la durée du contrat,

* être liées à des objectifs de performances ou de disponibilité du bien/service

* intégrer des recettes annexes.( ce qui est le cas pour l'INSEP)

En ne liant pas la rémunération du partenaire privé aux recettes d’exploitation du bien mais à la performance ou à la disponibilité de l’équipement, le Contrat de Partenariat repose sur une notion de qualité de service.

Le champ d'application du contrat de partenariat est plus large que les formes traditionnelles du PPP. Il s'applique notamment à la construction de bâtiments supports de service public. Toutefois, suite à une décision du Conseil constitutionnel, l'ordonnance précise que le recours au partenariat doit être réservé à "des situations répondant à des motifs d'intérêt général tels que l'urgence qui s'attache, en raisons de circonstances particulières ou locales, à rattraper un retard préjudiciable, ou bien la nécessité de tenir compte des caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques d'un équipement ou d'un service déterminé".

En outre, l’article 2 a prévu que les CP ne peuvent être conclus que pour la réalisation de projets pour lesquels une évaluation réalisée par la personne publique démontre qu'ils offrent une solution alternative moins coûteuse et/ou plus avantageuse. Cette évaluation préalable ou analyse comparative a pour objectif de comparer le coût global pour la personne publique en maîtrise d’ouvrage et en contrat de partenariat, afin de déterminer l’alternative présentant le meilleur couple coût/risque pour la personne publique.

Ce qui signifie que la collectivité doit prouver, à l'aide d'éléments objectifs l'urgence ou la complexité de l'opération qui pourra résulter de contraintes environnementales, du besoin de trouver d'autres sources de financement ou de mutualiser des coûts de gestion.

La jurisprudence naissante appréciera au cas par cas mais d'ores et déjà les analystes ont mis en avant la fragilité du dispositif : qu'est ce que l'urgence ? on pourrait par exemple considérer que tout est urgent quand des usagers attendent. Qu'est ce que la complexité pour fonder une procédure dérogatoire au code des marchés publics?

Plusieurs missions d'appui ont été créées et des documents établis pour promouvoir et établir une doctrine des PPP:

-MAPPP (décret n°2004-1119 portant création de la Mission d'Appui à la réalisation des contrats de partenariat). L'intervention de cet organisme est obligatoire pour l'Etat et ses établissements publics lors de la phase d'élaboration du rapport d'évaluation : il en valide le contenu. Cette obligation ne pèse pas sur les autres personnes publiques telles que les collectivités territoriales.

Un site Internet ( http://www.ppp.gouv.fr) présente les informations essentielles relatives aux contrats de partenariat public-privé : la réglementation, des fiches synthétiques ainsi que le guide 'les contrats de partenariat - principes et méthodes'

Il existe par ailleurs une mission spécifique au Ministère de la Défense et une mission pour les hopitaux ( MAINH) pour lesquels l'enjeu financier est majeur…

Dans l'esprit de la loi organique relative aux lois de finance (LOLF), le PPP répond à l'objectif de rapprochement entre dépenses d'investissement et de fonctionnement, lissant le paiement sur la durée du contrat. Sont mis en avant la rentabilité du projet, la qualité de service rendu et les niveaux de performance atteints. Il laisse en revanche au prestataire le choix de la technique pour atteindre les objectifs fixés.

Différences du CDP avec les autres formes de PPP

Les contrats de partenariat s'ajoutent aux deux principaux types de contrats dont disposaient jusque-là les personnes publiques afin de mettre en oeuvre la gestion d' un service public :

* le marché public , dans lequel l'entreprise privée est un simple fournisseur d'un produit, ou prestataire d'un service, ou encore entreprise réalisant des travaux défini par l'autorité publique.

* la délégation de service public, dans laquelle l'entreprise privée prend en charge et a la responsabilité à ses risques de l'exploitation d'un service public sous le contrôle de l'administration.

A la différence des marchés publics, ces contrats s’étendent donc sur le long terme et comprennent une prestation globale et donc une implication plus forte du privée notamment concernant le volet financier.

Au contraire des délégations de service public, la rémunération n’est pas fondée sur les recettes d’exploitation de l’infrastructure mais elle repose sur des critères de performance/disponibilité d'une installation (le risque de recette n’est donc pas porté par les partenaires privés).

Enfin les PPP ne figurent pas dans la dette de la collectivité, et d'aucuns considèrent cet engagement hors bilan comme " de l'endettement caché".Ce que rejettent certaines collectivités locales

L'avantage procédural du choix d'un CDP résulte de l'étude préalable obligatoire qui l'a justifié et qui aboutit à comparer cette formule de projet aux formules d'achats plus classiques (Marchés publics, délégations de service public lorsque l'objet du marché le permet, BEA, etc.). Le choix est "éclairé "et justifié. la personne publique devrait tirer profit des compétences du privé, d'une vitesse de réalisation du projet souvent supérieure et de coûts de maintenance intégrés.

Sur le fond, les avantages de la formule d'un contrat de partenariat tiennent à sa flexibilité. Ainsi le partenaire privé prend en charge la maîtrise d'ouvrage et le contrat est amené à évoluer au cours des années afin de s'adapter à des changements d'environnement.

En outre, le Contrat de Partenariat se caractérise par un partage des risques entre la personne publique cocontractante et les opérateurs privés. L’objectif est de faire porter le risque par le partenaire le plus à même de l’assumer.

Enfin, le CDP est sensée apporter une prévisibilité financière alliée à une contractualisation précise pour les différents partenaires. Pour se faire, les partenaires privés se regroupent au sein d’une Société de Projet (SP appelée Sport partenariat dans le cas de l'INSEP) qui portera uniquement le projet. Ce sera donc la SP qui concluera avec la personne publique et assurera la construction et la gestion de l’infrastructure. Pour financer la construction, les partenaires privés investissent des fonds propres dans la SP, et un emprunt bancaire et/ou obligataire. Une fois l’équipement construit, la SP en assure la gestion (maintenance ou/et exploitation) à long terme contre le versement par le cocontractant public d’un loyer. Ce loyer permet à la SP de rembourser sa dette et de rémunérer ses actionnaires. Ce paiement régulier de la personne publique sur la durée du contrat est sujet à déduction en fonction de la performance ou de la disponibilité du bien.

Il reste que le contrat de partenariat présente indéniablement un surcoût à court terme lié d'une part aux frais d'études et de conseils ( dont l'intérêt est indéniable) et aux frais financiers supportés par l'entreprise qui assume les risques d'exploitation ou de construction.

Le coût du portage financier est en outre supérieur pour un opérateur privé.

Par ailleurs l'affirmation selon laquelle le privé construit à des coûts moindres que le public est loin d'être démontrée, compte tenu des objectifs des uns et des autres, ce serait d'ailleurs fort surprenant. La logique de l'organisation traditionnelle de la maitrise d'ouvrage publique a toujours considéré le contraire mais les exemples sont à ce stade trop rares et récents.

Si surcoût il y a, il serait compensé à long terme par des délais de travaux moindres, le lien opéré entre construction et maintenance ( qui peut générer une certaine opacité), des loyers fixes pour la collectivité et d'éventuelles recettes annexes.

Quant à l'entretien et la maintenance voire l'exploitation, les coûts moindres reposent en fait sur les différences de statut entre salarié du public et du privé, ce qui renvoie d'une part à un débat politique et idéologique plus global sur la Fonction publique et d'autre part sur une conception réductrice du rôle de chacun dans un établissment éducatif par exemple.

Les pouvoirs publics ont commencé à édicter un régime juridique complet tant pour les entités étatiques (ministères, établissements publics nationaux) que celles relevant des collectivités locales .

Le secteur hospitalier et de la justice avaient été précurseurs en bénéficiant de lois spécifiques (BEH, BEA ...) mais les prochaines opérations de ce secteur devraient rapidement rentrer dans le cadre commun de l'ordonnance du 17 juin 2004.

La loi relative à la sécurité et au développement des transports, adoptée le 22 décembre 2005 par le Parlement, autorise aussi le recours au partenariat public-privé (PPP) pour la réalisation d'infrastructures ferroviaires et fluviales, soit sous la forme du contrat de partenariat au sens de l'ordonnance du 17 juin 2004, soit sous celle d'une délégation de service public (loi du 29 janvier 1993).

Le volontarisme est de mise dans tous les secteurs pour créer des cas exemplaires et démontrer la pertinence de ce nouveau modèle de développement des infrastructures publiques en France, à l'heure de l'impératif du désendettement public et de la concurrence des territoires à l'échelle française, européenne et mondiale.

L'exemple est longtemps venu de la municipalité d'Auvers-sur-Oise qui a attribué le premier "vrai" contrat de partenariat au sens de l'ordonnance du 17 juin 2004.

Le réseau d'éclairage public de cette commune de 7 000 habitants nécessitait une mise aux normes d'urgence mais ses finances ne lui permettaient pas de procéder à la réalisation immédiate des travaux. Elle a donc financé les travaux en recourrant à un contrat global de rénovation, modernisation, maintenance et gros entretien de l'éclairage public municipal et de la signalisation lumineuse tricolore, pour 6 ans et 2,3 millions d'euros.

Depuis six autres PPP ont été signés par des collectivités et une quarantaine sont à l'étude.

L'Eure et Loire a choisi le PPP pour assurer l'informatisation de 40 collèges, le Loiret a bâti un collège dans l'urgence, le SIDOM d'Antibes une usine d'incinération, Chateauroux un parking public etc…Nul doute que le PPP de l'INSEP aura son heure de gloire…

Le gouvernement entend bien promouvoir le Partenariat Public Privé :

- Lors du Conseil des ministres du 2 août 2005, le ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie a présenté une communication relative au développement des partenariats entre le secteur public et le secteur privé.Le Ministère l'Equipement et des Transports est également en première ligne.

Le gouvernement souhaite donner une nouvelle impulsions aux contrats de partenariat qui disposent désormais d'un cadre juridique (ordonnance ratifiée, décrets, jurisprudence), budgétaire (modification de la LOLF), comptable (doctrine d'Eurostat) et méthodologique (création d'une mission d'appui à la disposition de toutes les collectivités publiques).

Chaque ministère concerné a identifié , au moins trois projets réalisables dans les meilleurs délais sous forme de contrat de partenariat. Ces projets "pilotes" vont faire l'objet d'un suivi particulier.

Parallèlement, une circulaire du ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie précisera les règles budgétaires afférentes à la signature des contrats de partenariat, tandis que les collectivités territoriales seront précisément informées des conditions dans lesquelles elles peuvent recourir à ces contrats.

La mission d'appui du ministère de l'économie développera la formation à ce nouvel outil des fonctionnaires et élus locaux en charge de la commande publique.

-Lors du comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) du 14 octobre 2005, huit projets majeurs ont été identifiés pour être mis sans délai à l'étude et concernent tous les transports :

• routiers :dédoublement du tronçon A4/A86 ; Aménagement de la RN 88 en Aveyron ; Liaison L2 Est à Marseille ; Liaison Est-Ouest sud d'Avignon ;

- ferroviaires : LGV Rhin-Rhône (équipements) ; Contournement Nîmes-Montpellier ;

et un projet fluvial : Modernisation des barrages.

La commission européenne entend bien promouvoir pour sa part, et via un instruction récente, les PPP d'autant qu'une étude d'octobre 2005 a permis de conclure que les modes de financement innovants des infrastructures de transport urbain demeurent, en fait, d'une application limitée parmi les quinze plus anciens membres de l'Union européenne.

Les PPP, tout d'abord, restent peu utilisés. L'Italie a, par exemple, quelque peu fait machine arrière face aux obstacles politiques et juridiques. Toutefois, le Danemark et la Grande-Bretagne ont financé par ce biais les métros de Londres et de Copenhague.

* Baddache F. (2005), " Entreprises et ONG face au développement durable : l'innovation par la coopération ". Editions L'Harmattan. ISBN 2-7475-7547-0.

* Carassus J ; Colombard-Prout M.(2003) Partenariat public privé en Bâtiment en Europe. École des Ponts Editeur.

* (en) Massey A., Pyper R.(2005) " Public Management and modernisation in Britain " Palgrave Macmillan.

* Emery Cyrille (2006), " Les contrats de partenariat ", Encyclopédie Dalloz, Rép. coll. loc., vol. 3, chapitre n°3210, 114 pages.

* Emery Cyrille (2005), " Les trois principes de la passation des contrats de partenariat public-privé ", AJDA, n° 41/2005, p. 2269-2277.

* Linotte Didier. (2005), " Un cadre juridique désormais sécurisé pour les contrats de partenariat ", AJDA, n° 1/2005, 10 janvier 2005.

* Lyonnet du Moutier Michel (2006), "Financement sur projet et partenariats public-privé", Editions du Management Scientifique (EMS), coll. Les essentiels de la gestion.

* Monera Frédéric. (2005), " Les financements innovants de services et de projets publics ", Revue de la Recherche Juridique - Droit Prospectif, P.U.A.M., 2005-1.

* Power M.(trad. 2005) " La société de l’Audit : l’obsession du contrôle " La Découverte.

* Vilain-Courrier A.E. (2004) " Contribution générale à l’étude de l’éthique du service public en droit anglais et français comparé " Dalloz

• Weil S., Biau V (2003) : " le développement des procédures de PPP/PFI en Grande Bretagne " MICQP
• Numéro spécial de la revue du trésor
• Rapport de l'Institut de gestion déléguée ( 2006) sur l'apport économique des PPP

Les sites internet du MINEFI et du Ministère des Transports