Projet de loi " mobilité "
et projets de décrets d’application
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Analyses du SEJS
Le ministère chargé de la fonction publique soumet actuellement aux grandes organisations syndicales un projet de loi " relatif au développement des mobilités " et huit décrets d’application portant respectivement sur :
Ces projets sont la concrétisation des orientations du Président de la République énoncées le 19 septembre 2007, lors de son intervention à l’IRA de Nantes. Ils s’inscrivent explicitement dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), et en constituent la " boîte à outils ". Ils sont le volet " GRH " de la RGPP, volet " transversal ", piloté par la direction générale de la modernisation de l’Etat (DGME), par opposition aux volets " sectoriels " (ministériels).
Selon son analyse personnelle, on pourra dire qu’ils " accompagnent la réforme ", ou qu’ils " organisent le démantèlement du service public ". Quoi qu’il en soit, s’ils sont adoptés en l’état, ils modifieront profondément la fonction publique telle qu’on la connaît actuellement. Leur examen est prévu en conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat (CSFPE) fin mars 2008.
Une présentation générale de ces textes avait été faite par le Premier ministre le 4 février dernier. Depuis, ils ont été transmis aux grandes organisations syndicales.
La présente note résume les principaux éléments de ces textes (à partir d’extraits de la loi ou de ces décrets et de leur note de présentation), et essaie d’en développer les conséquences, principalement pour les personnels d’encadrement des services et établissements du ministère chargé de la Jeunesse et des Sports. Le SEJS y indique ses premiers éléments d’analyse (en italique dans le texte).
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I – Du projet de loi " Développement des mobilités " (analyse des principaux articles)
Articles 1 & 2 - Ouverture des corps au détachement, à l’intégration et à l’accès direct
L’article prévoit que " Tous les corps et cadres d'emplois sont accessibles par la voie du détachement, suivi, le cas échéant, d’une intégration, ou par la voie de l’intégration directe, nonobstant l’absence de disposition ou toute disposition contraire prévue par leurs statuts particuliers ".
Cela créera effectivement une très grande souplesse de fonctionnement, mais, tout aussi vraisemblablement, renforcera " le fait du prince ". Ainsi, dans l’exposé des motifs relatifs à l’article 2 (Accès direct), est mentionné " Au cas par cas, au regard de ses besoins et du profil de l’agent, l’administration pourra proposer l’intégration directe dans le corps ou cadre d’emplois ".
A minima, il importe que les instances paritaires puissent donner leur avis sur les décisions qui seront prises par l’administration et son interprétation des notions, théoriquement limitatives de " (accès direct) entre corps et cadre d’emplois de même catégorie et à niveaux de fonctions et de responsabilités équivalents ou au regard des acquis de l’expérience du fonctionnaire concerné ".
Article 4 – Droit au départ
L’article concrétise l’engagement présidentiel d’un " droit à la mobilité reconnu à chaque fonctionnaire " tel que l’administration ne puisse plus " s’opposer à la mobilité d’un agent qui souhaite aller vers un autre emploi, dans une autre administration ou dans le secteur privé " " à l’issue d’un délai de préavis de trois mois ".
Cela peut être analysé comme une mesure positive, mais l’article de loi limite immédiatement l’exposé des motifs par " sous réserve des nécessités absolues de service " … Encore le fait du prince, sans doute.
Article 6 – Accompagnement financier des mobilités
L’objectif de cette mesure est de lever les obstacles juridiques et financiers au maintien de la rémunération du fonctionnaire de l’Etat qui souhaiterait poursuivre sa carrière dans une autre administration, grâce à trois types de mesures (les deuxième et troisième concernant en particulier des opérations de restructuration) :
Le II de cet article semble vouloir inciter les fonctionnaires de l’Etat à aller travailler dans la fonction publique territoriale (FPT) ou hospitalière (FPH), via une aide financière dégressive de l’Etat à l’administration d’accueil. Ils sont à mettre en correspondance avec les projets de décrets notés 6 et 7, supra.
Le III de cet article prévoit une possibilité de maintien du plafond des indemnités des fonctionnaires de l’Etat partant travailler dans la fonction publique territoriale (FPT) ou hospitalière (FPH), " sans préjudice du montant indemnitaire qui lui sera effectivement versé " !
Article 7 – Bénéfice de la réorientation professionnelle
Cet article crée une nouvelle situation statutaire : la réorientation professionnelle, situation dans laquelle un fonctionnaire privé d’affectation par suite d’une suppression ou d’une modification substantielle de son emploi bénéficie d’actions d’accompagnement organisées par son administration dans le cadre d’une convention.
Pendant cette période, qui ne peut excéder deux ans, l’agent reste géré et rémunéré par son administration d’origine, bénéficie d’actions de formation ou de reconversion professionnelles et peut être conduit à exercer des missions temporaires auprès de services dans une logique d’enrichissement de compétences ou de reconversion.
Quelles sont les suites de cette orientation professionnelle ?
La lecture de l’article du projet de loi est moins " rose " que l’exposé des motifs :
" Le fonctionnaire bénéficiant d’une réorientation professionnelle n'exerce plus ses fonctions dans le service où il se trouvait affecté. Toutefois, il demeure dans son corps d'origine et continue de percevoir son traitement. Ses indemnités ou compléments de rémunération peuvent être maintenus en tout ou partie dans des conditions fixées par décret.
" La réorientation est prononcée pour une durée maximale de deux ans. Au terme de cette période et à condition que l’administration ait accompli toute diligence utile pour favoriser la réorientation professionnelle du fonctionnaire, celui-ci peut être placé d’office en disponibilité.
Il est probable que ce sera l’administration elle-même qui appréciera si elle a " accompli toute diligence ". On peut lui faire une confiance … relative.
Cette " nouvelle situation statutaire " est un " sas ", permettant à l’administration de se débarrasser d’un fonctionnaire. Elle supprime le droit de tout fonctionnaire à disposer d’une affectation …
Cette situation peut être celle de la plupart des directeurs régionaux et départementaux de la Jeunesse et des Sports, si la nouvelle organisation territoriale est mise en œuvre comme le prévoit le conseil de la modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007.
Les conditions de mise en œuvre de ces dispositions seront fixées par un décret en Conseil d’Etat, que rien ne précise actuellement.
Elles sont potentiellement très dangereuses, et inacceptables si des moyens de contrôles paritaires et des voies de recours efficaces ne sont pas prévues.
Article 9 – Remplacement et intérim
Le statut général et le code du travail sont modifiés pour prévoir le recours à l’intérim par des organismes publics, qui pourront dans ce cadre pourvoir rapidement des vacances temporaires d’emploi ou faire face à des besoins occasionnels, saisonniers ou à des surcroîts d’activité. Cette mesure limitera la reconstitution d’un volant d’emplois précaires dans l’administration, indique l’exposé des motifs. La nuance entre intérim et emploi précaire est subtile …
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II – Des principaux projets de décrets (analyse des décrets les plus problématiques)
2.1 - Prime de restructuration de service et allocation d’aide à la mobilité du conjoint
(Peut concerner tous les agents)
Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), il est proposé des mesures indemnitaires de compensation souples, mises en œuvre à la discrétion des employeurs.
La prime de restructuration de service a vocation à être versée aux agents mutés d’office, à la suite d’une opération de restructuration. Les opérations de restructuration ouvrant droit à la prime sont déterminées au niveau de chaque ministère.
La prime peut être versée aux agents titulaires et non titulaires de l’Etat à l’initiative de l’administration qui reste seule juge de son opportunité et fixe le montant attribué à chaque agent, modulable, dans la limite d’un plafond, dont le montant est fixé à 15.000 euros.
La prime ne peut être attribuée aux agents nommés depuis moins d’un an.
La prime peut être complétée par une allocation d’aide à la mobilité du conjoint qui, du fait de la mobilité subie par l’agent concerné par une restructuration du service dans lequel il exerce, se trouve confronté à une perte d’emploi (entre trois mois avant et un an après). Son montant est fixé par arrêté à 6.100 euros.
Les situations de restructuration peuvent, potentiellement, toucher tous les agents des services déconcentrés du ministère chargé de la Jeunesse et des Sports. La première question sera de savoir ce qui sera considéré comme une " restructuration ". A titre d’exemple, sera-ce le cas d’un regroupement d’une DRAC et d’une DRDJS dans la même ville, chef lieu de région ? L’intérêt objectif de l’administration est d’en limiter au maximum la définition.
Là encore, du fait que l’administration reste seule juge de la définition des situations de restructuration, de l’opportunité de verser des primes et de leur niveau, ces dispositions ne sont acceptables que si des moyens de contrôles paritaires et des voies de recours efficaces sont prévues.
2.2 - Complément indemnitaire à l’occasion d’opérations de restructuration
(Concerne principalement les chefs de services et leurs adjoints, détachés sur
emploi fonctionnel ; peut potentiellement les concerner tous)
Les fonctionnaires qui, à l’occasion d’opérations de restructuration, réintègrent leur corps à l’issue de l’occupation d’emplois à responsabilités particulières en administration centrale, en service déconcentré ou dans un établissement public relevant de statuts d’emploi, subissent une perte de rémunération résultant de l’application des règles de réintégration à l’issue d’un détachement, qui ne permettent pas de prendre en compte le niveau indiciaire et indemnitaire détenu dans l’emploi de détachement.
Cette règle constitue une injustice pour les intéressés dès lors qu’ils n’ont pas démérité dans le ou les emplois fonctionnels occupés.
Sans pour autant instituer une garantie automatique
, le projet de décret instaure un mécanisme de complément indemnitaire permettant, à la discrétion de l’administration, de limiter la perte de rémunération. Il sera destinée aux agents ayant occupé au moins quatre ans les emplois concernés et subordonnée à l’appréciation des compétences des intéressés.Le montant du complément indemnitaire ne permettra toutefois pas de compenser intégralement la perte de rémunération. Son montant maximal sera égal à la moitié de la différence entre le montant indemnitaire perçu par l’agent dans l’emploi précédemment occupé au cours de l’année civile antérieure, à l’exclusion des primes afférentes à la part " performance ", et le montant indemnitaire perçu au titre des régimes indemnitaires applicables à son corps d’origine. Il sera versé pendant une durée maximale de six mois. Cette compensation partielle se résorbera en fonction des promotions ou nominations dans des corps et emplois de débouché, avancements de grade, d’échelon et de chevron, à la manière des indemnités compensatrices. Son cumul est possible avec la prime de restructuration.
Cette situation peut toucher la plus grande partie des services déconcentrés, voire, ultérieurement, de chefs d’établissement du ministère chargé de la Jeunesse et des Sports. Ce projet de décret est extrêmement restrictif, tant dans la durée préalable de fonction (quatre ans), le montant maximal (50 % de la différence) et, surtout, la durée de versement, six mois. Ce projet est inacceptable en l’état.
Par ailleurs d’autres mesures de GRH pourraient aisément être imaginées, telles que créer dans les nouvelles unités administrative, en nombre plus réduit, des postes d’adjoints plus nombreux, permettant, sans perte de rémunération, d’y placer les chefs des services supprimés, ou, bien évidemment, de favoriser leur accès aux fonctions de chefs de ces nouveaux services. On pourra observer le dynamisme de notre administration et de nos ministres à cet égard …
Tant que l’on n’a pas de lisibilité simultanément et également sur cet autre volet, complémentaire (qui, certes, relève d’autres mesures, celles relatives à l’organisation des ministères et des services), il ne sera pas possible de se prononcer sur un tel projet de décret, qui devra de toute manière être modifié.
La revendication syndicale minimale doit être le maintien pour tous des niveaux de rémunération acquis. Dans cette hypothèse (optimiste), l’administration fera sans doute le choix, ultérieurement, de supprimer une partie de ces emplois supports, ce qui sera au détriment des " générations futures ". Ce sera l’objet de nouveaux combats syndicaux.
Il est par ailleurs surprenant, d’un point de vue stratégique ou politique, de voir ainsi le gouvernement sacrifier ses personnels d’encadrement, ceux sur qui il devrait compter pour la mise en place de sa réforme…
2.3 - Indemnité de départ volontaire
La révision générale des politiques publiques prévoit d’instituer une indemnité de départ volontaire au bénéfice des fonctionnaires quittant définitivement la fonction publique de l’Etat à la suite d’une démission régulièrement acceptée.
L’indemnité de départ volontaire peut être attribuée aux agents concernés par une opération de restructuration, dans les conditions fixées par un arrêté ministériel, pris après avis des comités techniques paritaires compétents, qui précise la période durant laquelle et les services au sein desquels l’indemnité de départ volontaire peut être attribuée, ainsi que la liste des corps, grades ou emplois pouvant en bénéficier.
L’indemnité de départ volontaire peut également être attribuée, hors opération de restructuration, à tout agent quittant définitivement la fonction publique afin de créer sa propre entreprise ou de reprendre une entreprise.
Elle peut enfin être attribuée à tout agent qui souhaite quitter l’administration pour mener à bien un projet personnel sous réserve que sa démission soit acceptée par l’administration.
Dans tous les cas, le bénéficiaire ne doit pas être à moins de cinq années de l’âge d’ouverture de ses droits à pension. Il doit avoir rempli la durée de son engagement à servir l’Etat.
L’indemnité est versée en une fois à compter du départ de l’agent. Dans le cas d’une démission pour création ou reprise d’entreprise, elle n’est versée complètement qu’après vérification de la réalité de l’activité de l’entreprise.
Le montant de cette indemnité est calculé par référence au salaire de l’agent. Il ne peut excéder une somme équivalente à 24 mois de rémunération.
Le montant de l’indemnité de départ volontaire devra être remboursé par l’agent si celui-ci, dans les cinq années suivant sa démission, est admis au bénéfice d’un concours de la fonction publique ou recruté en tant qu’agent non titulaire pour occuper un emploi dans l’une des trois fonctions publiques.
Cette " indemnité de départ volontaire " est la transformation sémantique du " pécule " évoqué par le Président de la République le 19 septembre, le pécule étant (parmi les définitions du Petit Larousse illustré) " la somme remise à un détenu à sa sortie de prison pour le rémunérer du travail accompli pendant son incarcération " …
Cette indemnité vise, d’abord et notamment, les opérations de restructuration ; elle constitue une incitation objective à la démission volontaire, quel qu’en soit le motif.
Pour la première fois dans ces projets de décrets voit-on apparaître explicitement l’idée de soumettre les textes d’application aux instances paritaires consultatives …
Afin de rendre la mesure réellement efficace, l’indemnité peut aller jusqu’à une somme relativement importante, égale à 24 mois de rémunération, mais il ne faut pas oublier que c’est un plafond, à la discrétion de l’administration, et, certainement, dans le cadre d’une négociation avec l’agent.
Au-delà des considérations techniques, c’est surtout la conception qu’a le gouvernement de sa propre fonction publique et le message sous-tendus qui interpellent …
2.4 - Indemnité temporaire de mobilité
La création d’une indemnité temporaire de mobilité s’adresse aux agents titulaires et non titulaires en contrat à durée indéterminée de l’Etat dont la compétence est recherchée et qui acceptent une mobilité fonctionnelle ou géographique temporaire (elle ne peut être attribuée pour une première affectation).
L’indemnité temporaire de mobilité est attribuée à la double condition de l’exercice réel d’une mobilité et de l’existence d’une difficulté particulière de recrutement. A titre d’exemple : le poste se trouve dans une zone géographique particulièrement sensible ; aucune candidature ne s’est présentée dans les six premiers mois de l’ouverture du recrutement ; les titulaires se sont succédé à un rythme rapide sur le poste (plusieurs agents restant moins de deux ans).
L’indemnité de mobilité est versée par tranches afin de fidéliser les agents sur une période de référence définie au départ et pouvant aller jusqu’à six ans. Le montant individuel est déterminé par le ministère concerné dans la limite de 10.000 euros.
Le versement complet de l’indemnité est conditionné par le maintien dans le poste sur l’ensemble de la période.
L’administration est seule souveraine pour déterminer, par arrêté, les emplois susceptibles de donner lieu à cette indemnité temporaire de mobilité.
Il semble s’agir là d’une mesure simplement technique, donnant plus de souplesse à l’administration. Là encore, pour éviter ou limiter les abus potentiels, il est nécessaire que les instances paritaires soient associées à la détermination de ces emplois (en CTPM) et à l’attribution nominative de cette indemnité (en CAP).
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III – Des autres projets de décrets
3.1 - Projet de décret organisant les conditions d’exercice des fonctions, en position d'activité, dans les administrations de l’État
Il s’agit là de mesures techniques permettant à un fonctionnaire d’exercer "
les fonctions afférentes à son grade " dans un autre département ministériel ou établissement public que celui qui assure la gestion de son corps. Ce projet est à mettre en relation avec les articles 1 et 2 de la loi " développement des mobilités ".3.2 - Modification de diverses dispositions relatives au détachement des fonctionnaires territoriaux
Afin de faciliter la mobilité des fonctionnaires, quelle que soit la fonction publique d’origine, il est prévu de supprimer le plafonnement (à 15 %, actuellement) de leur rémunération dans leur administration d’accueil par rapport à celle de l’emploi d’origine.
3.3 - Modification du décret n° 88-976 du 13 octobre 1988 relatif à certaines positions des fonctionnaires hospitaliers
Afin de faciliter la mobilité des fonctionnaires de la fonction publique hospitalière, il est prévu de supprimer le plafonnement (à 15 %, actuellement) de leur rémunération dans leur administration d’accueil par rapport à celle de l’emploi d’origine.
3.4 - Modification du décret n° 48-1108 du 10 juillet 1948 portant classement hiérarchique des grades et emplois des personnels de l’Etat relevant du régime général de retraites
Dans un souci de simplification des procédures, il est donc proposé de remplacer le dispositif de fixation des classements indiciaires reposant sur le décret du 10 juillet 1948 et les arrêtés indiciaires, par des décrets indiciaires propres à chaque statut de corps ou d’emploi.
Ces décrets indiciaires nouveaux seront soumis à l’avis du CTP compétent, ou de la commission des statuts pour les corps à statut commun, à l’instar des décrets statutaires dont ils constituent le complément indissociable.
Le rapport au Président de la république relatif à ce projet de décret met en évidence " l’inutilité actuelle de ce décret " tant du point de vue du service des pensions que des services de la paye ". N’en avait-il pas en matière de transparence et d’unité de la fonction publique de l’Etat ?
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