de
la Jeunesse, des Sports et des Loisirs
|
Syndicat
National des Inspecteurs
de
la Jeunesse, des Sports et des Loisirs
|
Vers une atténuation de la responsabilité pénale :
Après quelques péripéties que notre mise à
jour a parfois eu des difficultés à suivre, la proposition
de loi Fauchon sur la responsabilité pénale en cas
de faute non intentionnelle commise par un élu, un fonctionnaire,
un chef d'entreprise ou un simple citoyen a été adoptée
le 10 juillet et publiée au journal officiel.
Désormais, le délit sera pénalement constitué
lorsqu'il y aura eu violation délibérée d'une obligation
particulière de prudence ou de sécurité prévue
par la loi ou le règlement ou quand la faute aura exposé
autrui à un risque d'une particulière gravité que
la personne ne pouvait ignorer.
Cette nouvelle version modifie de façon importante les modalités de mise en cause de notre responsabilité pénale telles qu'elles avaient été analysées au congrès de Lyon ci dessous.
Le tribunal correctionnel de la Rochelle a donné la première interprétation de la nouvelle loi en relaxant un maire le jeudi 7 septembre .
En l'espèce, la chute de la barre transversale des buts amovibles
auxquels il s'était suspendu avait entrainé le décès
d'un adolescent sur un terrain municipal de football et des poursuites
pour "homicide involontaire" à l'encontre du maire de la commune.
Soucieux de ne pas trahir la volonté du législateur ,
le juge a estimé que la "faute caractérisée" susceptible
d'engager la responsabilité pénale en cas de délits
non intentionnels "consiste à exposer autrui, en toute
connaissance de cause, que ce soit par un acte positif ou une abstention
grave, à un danger." Ce qui n'était pas le cas.
La nouvelle loi permettant à la même juridiction d'examiner
la responsabilité civile d'une personne, une fois écartée
sa responsabilité pénale, le juge n'a toutefois pas totalement
exonéré le maire en estimant qu'il avait commis une faute
de négligence engageant sa responsabilité civile
Isabelle BECU
Réflexions sur la
responsabilité pénale des fonctionnaires en général,
et des inspecteurs de la jeunesse et des sports en particulier
Ce document issu des cogitations
de quelques collègues lucides mais inquiets (sans toutefois être
angoissés) a pour objectif de servir de base de discussion à
la table ronde organisée lors du Congrès de Lyon les 13,
14 et 15 octobre 1999. En partant d'un constat (qui pour relever de la
tautologie) mérite d'être rappelé : le fonctionnaire
est un citoyen ordinaire face à la loi pénale, nous en viendrons
à aborder les délits non intentionnels dont nous pourrions
être les auteurs avant d'examiner les moyens de prévenir ce
type de situation.
I) LE FONCTIONNAIRE, CITOYEN ORDINAIRE FACE A LA LOI PENALE
Lorsqu’il commet une infraction pénale, le fonctionnaire ne bénéficie d’aucun privilège lorsque sa responsabilité est recherchée. Cette réalité ancienne ( décret du 19 septembre 1870) est l’expression de l’égalité des citoyens devant la loi pénale : si " nul n’est responsable que de son propre fait " (art 121-1 Code pénal), peu importe que l’on ait commis une infraction dans l’exercice d’une fonction publique ou non. Si le droit administratif distingue faute personnelle et faute de service, cette distinction permet surtout une meilleure indemnisation des victimes. En revanche, il n’y a pas confusion entre la faute personnelle et la faute pénale : L’infraction pénale n’est pas nécessairement constitutive d’une faute personnelle (notamment pour les délits commis par imprudence), et ses conséquences peuvent être indemnisées par l’administration. Il n’en reste pas moins que le fonctionnaire verra sa responsabilité pénale recherchée, et même, au cas où elle serait établie, la sanction pourra être plus lourde dans la mesure où l’infraction est commise par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions.
Cette responsabilité pénale du fonctionnaire (ou de l’élu) n’est donc pas nouvelle, mais le sentiment d’insécurité pénale croît, notamment en raison de poursuites engagées pour des infractions non intentionnelles pour lesquelles les agents publics avaient tendance à penser qu'elles relevaient de la responsabilité de l’administration, mais n’étaient pas susceptibles d’engager leur responsabilité pénale.
Cette accélération de la mise en cause d’agents publics peut s’expliquer de plusieurs manières. Il peut s’agir d’une plus grande vindicte des victimes, qui éprouvent le besoin de trouver un coupable identifié, et non une hiérarchie anonyme qui dilue les responsabilités. Conseillées par des associations ou des avocats spécialisées, les victimes peuvent avoir le sentiment d’une plus grande efficacité des investigations pénales. Par ailleurs, les magistrats n’hésitent plus, dans le cadre d’une information contre X, à rechercher la responsabilité de fonctionnaires d’autorité responsables de dysfonctionnements administratifs, mettant ainsi en cause des agents plus éloignés de l’événement qui est à l’origine du dommage. Enfin, le retentissement médiatique de certaines affaires récentes (incendie des thermes de Barbotan, tribune de Furiani, effondrement d’un panneau de basket à Saint Denis, inondations de Vaison la Romaine, sang contaminé, tunnel du Mont Blanc ...) ont certainement contribué au développement de ce sentiment d’insécurité juridique.
L’acharnement procédural des victimes ne saurait se limiter à la préservation d’intérêts seulement financiers. En effet, la réparation pécuniaire ne pourra être prononcée contre l’administration que par le juge administratif.
II) LES DELITS NON INTENTIONNELS
" Il n’y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre.
de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de
sécurité prévue par la loi ou les règlements, sauf si l’auteur des faits a accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait. "
L’article 121-3 du code pénal définit ainsi les infractions non intentionnelles (la partie en gras étant issue de la loi du 13 mai 1996), et crée ainsi les délits d’imprudence, homicide involontaire, atteinte involontaire à l’intégrité de la personne, mise en danger d’autrui, ...
Le nouveau code pénal n’a introduit qu’un seul nouveau délit, la mise en danger d’autrui, caractérisé par " le fait d’exposer directement autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente par la violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement " (art.223-1). La rédaction très restrictive de cet article (" directement ", " risque immédiat ", " violation manifestement délibérée ", " obligation particulière ") s’explique par le fait qu’il s’agit du seul délit non intentionnel puni d’emprisonnement; il peut cependant s’appliquer aux fonctionnaires, notamment dans le domaine de l’hygiène et de la sécurité sur le lieu de travail.
Cependant, si les nouvelles infractions pénales sont limitées, les fonctionnaires sont de plus en plus souvent mise en cause sur de nouveaux comportements. C’est le cas notamment des agents qui ont pris une décision, ou se sont abstenus d’en prendre, ou encore ont méconnu une obligation de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement. Ce dernier motif expose particulièrement les agents chargés du contrôle (ainsi que ceux en charge d’une mission de certification ou d’un agrément technique qui ne possède pas le statut de fonctionnaire)..
Contrairement aux fautes intentionnelles, qui supposent la volonté de violer la loi et de nuire à autrui, les fautes d’imprudence ou de négligence sont commises par des personnes qui n’ont pas conscience de violer la loi et qui ne recherchent pas de résultat dommageable. Pour tempérer la portée de ces incriminations, notamment pour les élus locaux et les fonctionnaires, le législateur a complété, par une loi de portée générale (loi du 13 mai 1996) l’article 121-3 du code pénal (cf. supra, texte en gras). Cette modification peut conduire à vider l’incrimination de toute substance, et le juge devra apprécier concrètement les conditions dans lesquelles la faute a été commise.
Cette disposition nouvelle qui se veut protectrice, peut se révéler menaçante par certains aspects. En premier lieu, le juge pénal pourrait être tenté de rechercher des dysfonctionnements dans un service administratif dont il connaît mal les rouages et le mode de fonctionnement. En second lieu, et surtout, la rédaction même de ce texte invite le juge à rechercher qui détenait les fonctions, les compétences, les moyens et les pouvoirs qui auraient permis d’éviter que le dommage ne survienne. Et dans ce cadre, il aura une tendance naturelle à rechercher la responsabilité de l’encadrement.
La même loi du 13 mai 1996 a ajouté un article 11 bis A au statut général des fonctionnaires (loi du 13 juillet 1983) ainsi rédigé : " Les fonctionnaires et agents non titulaires de droit public ne peuvent être condamnés sur le fondement du troisième alinéa de l’article 121-3 du Code pénal pour des faits non intentionnels commis dans l’exercice de leurs fonctions que s’il est établi qu’ils n’ont pas accompli les diligences normales compte tenu de leurs compétences, du pouvoir et des moyens dont ils disposent ainsi que des difficultés propres que la loi leur confie ". Cet article est un rappel de la règle générale énoncée par l’article 121-3 du Code pénal, mais il semble faire peser la charge de la preuve sur l’accusation. Or, selon le nouveau code pénal, la preuve de l’accomplissement des diligences normales incombe à la personne poursuivie à titre de moyen de défense, et non au ministère public.
Le juge pénal devrait logiquement se référer au Code pénal plutôt qu’au statut général des fonctionnaires mais la Cour de cassation a retenu ce dernier fondement dans l’affaire de Furiani avec la formulation suivante (qui pourrait servir aussi de fondement à une condamnation sur la base de l'article 121-3 du code pénal) :
"Attendu, en cet état, que R. L. D. (directeur de cabinet du préfet) ne saurait invoquer, comme il le fait, ni son ignorance des dispositions légales ou réglementaires applicables, et qui relevaient de ses attributions, ni l'absence de substitution du préfet, dont il était délégataire, au maire de Furiani, cette substitution étant prévue de plein droit …" (Cass. crim. 24 juin 1997 n °Z 96-82.424 PF).
Cette distinction est d’une grande importance pratique, car elle impose au fonctionnaire mis en examen d’apporter la preuve de ses diligences normales, ce qui n’est pas toujours facile à établir. Il peut arriver que le texte pénal identifie clairement les obligations d’un corps de fonctionnaire ou qu’il s’agisse d’un texte à caractère réglementaire (comme la loi du 16 juillet 1984 ou le décret 1960). Pour le juge, le texte met le fonctionnaire dans l’obligation d’agir et la faute peut être constituée par la simple abstention en connaissance de cause (cf. Cass. Crim., 22 fév. 1995, JCP 1996, éd. G. II, 22730, note Proutière-Maulion). Par ailleurs certains jugements laissent penser qu’il existerait à l’égard des fonctionnaires une obligation de générale de sécurité dans leur domaine d’intervention. Quelques exemples permettent de mieux appréhender l’obligation qui pèserait sur les fonctionnaires pour homicide ou atteinte involontaire :
Enfin, il est fréquent,
en matière d’atteintes involontaires à la personne, que le
dommage puisse se rattacher à une pluralité de fautes qui
en sont la cause plus ou moins lointaine, plus ou moins directe . Or l’appréciation
du lien de causalité par le juge pénal est plus large que
celle du juge administratif. Ce dernier recherchera généralement,
dans la chaîne de causalité, quelle a été la
faute déterminante. A l’inverse, le juge pénal recherchera
l’ensemble des fautes qui ont été à l’origine du dommage.
Pour caractériser l’homicide ou les blessures involontaires, il
suffit d’établir qu’en l’absence du comportement fautif, le dommage
ne se serait pas produit. Les personnes responsables peuvent alors être
les auteurs indirects de l’infraction, qui ont commis une faute ayant créé
la situation à l’origine du dommage, les auteurs partiels, lorsque
plusieurs fautes ont conduit au dommage, ou les auteurs médiats,
qui auraient dû et pu empêcher la survenance du dommage qu’ils
n’ont pas réalisé eux-mêmes, mais qui n’ont pas pris
les mesures nécessaires pour l’éviter. Les fonctionnaires
d’encadrement, comme les chefs d’entreprise, peuvent se retrouver fréquemment
dans cette situation. Il semblerait toutefois que dans la mesure où
le déléguant n’a plus la maîtrise effective du dossier
seule la responsabilité du délégataire puisse être
engagée.
III) COMMENT SE PREMUNIR EN CAS DE MISE EN CAUSE AU PLAN PENAL
En premier lieu, il faut souligner que la responsabilité pénale est personnelle. Autrement dit, si l’on a donné une délégation à un collaborateur en lui donnant les moyens nécessaires à l’exercice réel des pouvoirs délégués, le risque pénal se trouve amoindri. Cela ne signifie nullement qu’il faille déléguer tout ce qui pourrait comporter un risque de mise en cause pénale, mais il faut veiller à clarifier les responsabilités au sein de l’administration par une désignation claire de l’auteur des décisions (organigramme fonctionnel, délégations explicites, ...). A l’inverse, l’existence d’une délégation de signature n’exonère pas automatiquement le délégant, au nom duquel la décision est prise et qui doit contrôler la manière dont le délégataire agit.
Par ailleurs, la responsabilité pénale ne peut être engagée qu’à partir du moment où l’on dispose des moyens nécessaires pour agir (faute de quoi il y aurait une fausse délégation). Il convient donc que les missions supplémentaires s’accompagnent des moyens correspondants, et de signaler si ce n’est pas le cas.
Lors de la procédure pénale le juge d’instruction recherchera quelles sont les responsabilités effectives, et il aura besoin d’indices ou de preuves pour les établir. Il conviendra donc de conserver des traces de l’activité des services (organigrammes, notes de service, plans de contrôle, ...) qui permettent de retracer les conditions effectives de mise en oeuvre de l’action.
Enfin, les administrations doivent être conscientes de l’intérêt d’élaborer de manière préventive des directives générales pour leurs agents dans les domaines où elles font défaut. C’est le cas notamment pour les missions de l’administration qui sont à l’origine de nouvelles mises en cause pénales (activités de contrôle, délivrance d’agrément et de certification).
En vertu de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, " la collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ". La loi du 16 décembre 1996 a renforcé l'obligation de protection des fonctionnaires par leur administration, en modifiant le statut général de la fonction publique. L'administration dispose toujours d'une action récursoire contre le fonctionnaire si la faute est personnelle (en partie ou en totalité). Les moyens mis en œuvre sont larges, réaction officielle de l'administration (assez rare), une assistance juridique du service, l'aide dans le choix d'un avocat voire la prise en charge de frais d'avocat (ce qui devrait être la solution a minima).
Il faut toutefois préciser que le code pénal pose le principe de l’irresponsabilité de l’agent ayant agi sur ordre même illégal sauf si cet ordre était manifestement illégal. La protection du fonctionnaire est finalement assez faible car l’obéissance au supérieur n’est pas en soi, une cause d’exonération. Et pour le Conseil d’Etat l’exonération de sanctions disciplinaires face à la désobéissance d’un fonctionnaire ne saurait être admise qu’en cas d’un ordre manifestement illégal qui cause un trouble compromettant gravement un intérêt public.
(CE, 4 jan. 1964, Charlet et ministre de l’intérieur c./Limonniet et a., AJDA 1964, p. 477).
Comme le résume fort bien F. Thiriez (L’irruption du juge pénal dans le paysage administratif, AJDA 1999: n°spécial juillet-août , p. 106).
" Ainsi, le subordonné peut se trouver devant un choix fort inconfortable : obéir et s’exposer à des poursuites pénales ; refuser d’obéir et s’exposer à des poursuites disciplinaires ".
Quelques pistes complémentaires sur la responsabilité pénale spécifique des IJSL
1°) Très large champ de la définition réglementaire du contrôle : art 43, art 47, art 48 de la loi de 84, sécurité matérielle et morale des mineurs, loi du 23 mars 1999 sur le dopage et décret de 1960 relatif à la protection des mineurs.
2°) Tradition de promotion plus que de sanctions : rôle de certains chefs de service qui hésitent avant de prendre des mesures coercitives, combien d’arrêtés d’interdiction (séjours CVL, procédure d’interdiction, fermeture d’établissements d’APS)?
3°) Beaucoup d’informations sont portées à notre connaissance, et on ne peut pas prétendre ignorer (agréments d’associations, présence aux AG, demandes de subventions FNDS, fiches de séjour, ...). Le juge le prendra-t-il en compte?
4°) Pas d’instruction précise sur les priorités qui permettrait de justifier une moindre présence sur certains champs de contrôle (types de disciplines sportives, type de séjours CVL, ...). Les priorités ne sont de plus souvent pas explicitées avec force probante au sein des services ( plans de contrôle). Problème de la hiérarchisation des missions, les priorités du ministère ne sont pas celles du juge.
5°) Grande confusion dans la répartition des responsabilités entre les différentes catégories de personnels. Le juge risque de remonter la hiérarchie.
Question de la délégation signature.
Si le délégataire est responsable devant le juge pénal dans la mesure où il dispose de l’autorité et des moyens nécessaires, le déléguant peut être considéré comme complice s’il a manqué à son devoir de surveillance du subordonné.
6°) Responsabilité spécifique en matière d’hygiène et de sécurité des chefs de service ( absence de visites médicales régulières, ...) et surtout des chefs d’établissement.
7°) Manque de moyens pour assurer les missions qui nous sont confiées.
8°) Faiblesse de l’analyse juridique de l’administration centrale (surtout DJVA) et absence de réponse aux questions écrites posées par les services déconcentrés.
L’expérience juridique du ministère n’est pas satisfaisante et souffre de lacunes d'autant plus criantes que les enjeux juridiques sont souvent importants. Il apparaît souvent que l'administration centrale ne prend pas la pleine mesure des conséquences juridiques de nos missions. L'exemple de l'arrêté de 1998 sur les conditions d'organisation des camps scouts est un modèle du genre : il déroge au Code de la santé publique mais n'a même pas été visé par le ministre du même nom!