LA RESPONSABILITE PENALE DES AGENTS DE L’ETAT
Florence Giraud
Inspectrice DRDJS Rhône Alpes
NTRODUCTION : le contexte actuel : la judiciarisation des rapports sociaux :
1 ) LE CADRE JURIDIQUE / LES ELEMENTS DE DROIT PENAL
* l’autonomie du droit pénal
* le principe de la légalité des délits et des peines
* l’interprétation stricte des lois pénales
*la rétroactivité des lois pénales plus douces : l’incidence de la loi du 10 juillet 2000
*la présomption d’innocence : renforcée par la loi du 15 juin 2000
* le respect des droits de la défense
*la responsabilité personnelle
* l’infraction : les éléments constitutifs :- élément
légal
- élément matériel
- élément moral
* les catégories d’infraction : distinction entre crimes /délits/contraventions
* les causes d’irresponsabilité (faits justificatifs ,contrainte,démence ,minorité ….)
* les infractions propres à l’action administrative
* l’information pénale
* le jugement
2) LES APPLICATIONS
* le régime particulier de la fonction
publique :
les délégations
la distinction entre faute personnelle et faute de service
les obligations des fonctionnaires : le principe de subordination hiérarchique , devoir de réserve, devoir de probité, devoir d’information, secret professionnel
* la protection du fonctionnaire : une garantie renforcée :
- le principe et ses limites
- modalités et nature de la protection
INTRODUCTION
LA " JUDICIARISATION " DES RAPPORTS SOCIAUX
Ces cinquante dernières années ont été marquées par un développement spectaculaire des poursuites pénales.
Cette inflation pénale et corrélativement l’inflation législative sont expliqués par plusieurs facteurs :
Une responsabilité ancienne
Contrairement à certaines idées reçues , la responsabilité pénale des fonctionnaires n’est pas une notion moderne liée à l’entrée en vigueur du nouveau code pénal en 1994. Au contraire, l’engagement de la responsabilité d’un fonctionnaire est possible sur le plan pénal depuis plus d’un siècle.
En effet, le système protecteur de la garantie personnelle des fonctionnaires qui subordonnait l’exercice de poursuites pénales à l’avis conforme du Conseil d’Etat a été abrogé par le décret du 19 septembre 1870.
Si cette responsabilité pénale peut être engagée
depuis 1870, il convient de constater que le débat sur cette question
n’est apparu que très récemment suite à différentes
poursuites engagées contre des préfets.
Le constat : un faible nombre de poursuites
(cf.tableau)
Un lieu commun consiste à évoquer la multiplication des poursuites envers des fonctionnaires. L’examen de la réalité renvoie à une analyse différente. Les poursuites sont, certes , plus fréquentes aujourd’hui que dans le passé pour la simple raison qu’elles étaient quasi inexistantes. Elles demeurent toutefois en nombre très limité
Selon une étude réalisée par le Ministère de la Justice : seuls 100 agents publics avaient été mis en cause de 1990 à 1995, parmi eux , 36 élus .
A titre de comparaison, 409000 condamnations ont été prononcées
en 1994 pour des crimes ou délits dont 29500 pour des infractions
d’homicide ou de blessures involontaires.
Si en valeur absolue, ce contentieux n’est pas un contentieux de masse, il reflète une évolution profonde de notre modèle culturel et une nouvelle forme de rapports entre l’administration et le citoyen.
La pénalisation de la vie collective : le rôle des victimes
Le fonctionnaire est de plus en plus considéré comme un citoyen ordinaire face à la loi pénale ; les victimes ne peuvent plus admettre les privilèges exorbitants dont jouit l’Etat et exigent que le droit administratif ne fasse plus écran à leur égard.
Elles refusent toute idée d’impunité devant la justice pénale : elles veulent que soit désigné un coupable ; or, seul ,le pénal peut le déterminer .Le développement récent des affaires de Furiani , du sang contaminé met en évidence cette volonté de rechercher un responsable qui soit coupable
L’inflation législative
C’est une réalité actuelle : la prolifération de textes induit nécessairement un accroissement de dispositions pénales ; rares sont les textes sans dispositif répressif
Mais cette sanction pénale a souvent été inscrite dans la loi pour remplir une fonction symbolique, c’est-à-dire réaffirmer qu’il s’agit d’une valeur essentielle. Le législateur n’envisage pas véritablement que des poursuites pénales soient exercées .Ainsi quand le Parlement rappelle qu‘il es interdit de fumer dans les lieux publics et qu’il adopte des sanctions pénales en cas de non-respect , il semble évident que toutes les infractions ne seront pas poursuivies. Or , de plus en plus , de citoyens souhaitent s’en tenir à l’application de la lettre de la loi et se réfèrent à ces textes. C’est rassurant pour l’opinion publique.
Le principe de l’opportunité des poursuites et l’engorgement des tribunaux rendent également difficiles des poursuites systématiques : l’idéal de justice se heurte à la réalité de la tâche.
Le rôle de la presse
Il n’est nul besoin de noter le rôle des médias dans nos sociétés contemporaines. Tout au plus peut-on souligner la place spécifique de la presse écrite dans le développement de ce qu’on a qualifié " les affaires ".
Le chroniqueur judiciaire qui fréquentait les salles d’audience a laissé s place au journaliste d’investigation avide d’informations exclusives et sensationnelles pouvant mettre en cause des personnalités.
La recherche du scoop ou de l’audimat à tout prix ont indirectement encouragé l’institution judiciaire à rechercher plus activement certaines infractions.
La volonté de moraliser la vie politique a influencé la
recherche de certaines affaires jusqu’à remettre en cause le sacro-saint
principe de l’indépendance des juges.
1 ) LE CADRE JURIDIQUE / LES ELEMENTS DE DROIT PENAL
a) Les principes généraux
* l’autonomie du droit pénal
Le droit pénal comporte un système de références propres. Les faits qualifiés d’infractions pénales sont mentionnés dans le code pénal mais aussi dans une multitude d’autres lois .Le recensement complet de l’ensemble des dispositions répressives n’a pas encore été réalisé à ce jour.
Le droit pénal se réfère à l’ensemble des comportements pénalement sanctionnés ; le procès pénal obéit à des règles qui surprennent parfois les fonctionnaires. Pour saisir le sens de ces principes ,il faut percevoir la spécificité de la logique pénale par rapport aux procédures administratives. La partie poursuivante doit établir et démontrer que la personne mise en cause a réellement commis un fait et que celui-ci est constitutif d’une infraction pénale ,c’est-à-dire que tous les éléments de l’infraction sont bien réunis.
* le principe de la légalité des délits et des peines
Il ne peut pas qualifier les faits selon son sens de l’équité ou selon sa propre conception de l’ordre moral…
Ex : le mensonge, le suicide ,la prostitution ne sont pénalement répréhensibles alors qu’ils peuvent être considérés comme des actes portant atteinte à l’ordre social
A l’instar de ce qui précède,un fonctionnaire peut commettre une faute professionnelle passible de sanction disciplinaire d’une certaine gravité sans que, pour autant, il soit condamnable sur le plan pénal en l’absence de texte précis
Les textes doivent par ailleurs être précis : ils doivent définir tous les éléments constitutifs de l’infraction.
Les sources du droit pénal sont diverses : la loi, votée
par le Parlement, en constitue la principale : elle intervient systématiquement
pour la détermination des crimes et des délits ( art.34
de la Constitution )
: le règlement (décrets et arrêtés) pour les contraventions
A noter la prise en compte de plus en plus fréquente du droit communautaire dans ce secteur
( création récente de l’incrimination de crimes contre l’humanité )
-légalité des peines
l’agent incriminé doit savoir à quelle peine il s’expose : la peine indiquée dans le texte le renseigne sur la gravité que la société attache à son acte délictueux.
Il en résulte que le législateur doit prévoir une peine déterminée pour chaque infraction qu’il définit : elle doit être fixée avec précision et renseigner sur les durées minimales et maximales pour l’emprisonnement ainsi que les taux des amendes
Les textes peuvent également prévoir des peines complémentaires ( ex. confiscation de biens , interdiction d’exercer certains droits ou certains professions….)
* l’interprétation stricte des lois pénales
C’est le corrollaire du principe précédent : le juge a l’obligation de citer l’article de loi pour condamner quelqu’un : il ne joue aucun rôle créateur dans la règle de droit
Il ne peut raisonner par voie d’extension ,c’est-à-dire attribuer à un texte un sens plus large que celui qu’il a à la lettre
Cette règle l’empêche également de prononcer des condamnations d’actes anti-sociaux .Il était fréquent de dire au début de la publication du code pénal (1810) que " le code pénal est le code des voleurs et des filous " car les délinquants intelligents savent se situer en marge de toute répression
Ex. historique : délit de filouterie d’aliment non prévu à l’origine
Le juge peut également se retrancher derrière le silence de la loi et refuser de juger.
La protection des libertés individuelles est dans ce sens garantie.
* la rétroactivité des lois pénales plus douces : l’incidence de la loi du 10 juillet 2000 sur les délits non-intentionnels
Pour qu’un fait soit qualifié d’infraction, il doit être prévu par un texte mais ce texte doit être antérieur à la commission du fait
Art.8 de la Déclaration des Droits de l’Homme " nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit "
Ce principe trouve une exception en matière pénale lorsque
la nouvelle loi est plus douce que celle qu’elle amende ou qu’elle remplace
; par loi plus douce, il faut entendre une simplification au niveau de
l’incrimination ou une modification dans l’échelle des peines favorables
à l’auteur de l’infraction
Il est parfois difficile de déterminer si le régime d’incrimination nouvellement défini est plus ou moins favorable ( cas des lois complexes )
Lorsque la loi est considérée comme plus douce, elle s’applique immédiatement même quand l’affaire a déjà été jugée en 1ère instance
Ex : application de la loi du 10 juillet 2000 relative aux délits non intentionnels ,dite loi " FAUCHON "
Répondant à la crainte des élus (maires) d’une pénalisation excessive de leurs activités , cette loi a pour objet principal de réduire la responsabilité pénale des personnes physiques , en matière d’infractions d’imprudence ou de négligence .
Modification de l’article 121-3 du code pénal définissant les délits non intentionnels :
Nouvelle rédaction Ancienne rédaction
Il y a délit
en cas de faute par imprudence… …en cas d’imprudence
s’il est établi que l’auteur des faits …sauf si l’auteur des faits a accompli
n’a pas accompli les diligences normales les diligences normales
Cet article est applicable aux personnes physiques et morales . La responsabilité est fondée sur la faute simple (par opposition à la faute qualifiée en cas de responsabilité indirecte des personnes physiques )
La charge de la preuve est renversée : elle appartient , désormais, à l’accusation et non plus au défendeur
Ajout d’un 4ème alinéa : la personne physique, auteur indirect d’un dommage n’est responsable pénalement que s’il est établi :
Cet alinéa s’applique aux personnes physiques. Bien qu’il concerne tous les justiciables ,même les simples particuliers , il est particulièrement adapté à la situation des décideurs publics en ce qu’il diminue le risque pénal lié à leurs activités. Il s’applique toutefois aussi aux décideurs privés ( chefs d’entreprise)
TGI de La ROCHELLE ,chambre correctionnelle, du 07 septembre : la responsabilité pénale du Maire a été rejetée :il était poursuivi pour homicide involontaire suite au décès d’un jeune de 14 ans écrasé par la barre transversale d’une cage de but mobile à laquelle il était suspendu ; le tribunal a considéré que le maire n’avait pas délibérément violé un texte précis et qu’il n’avait pas commis de faute caractérisée susceptible d’engager sa responsabilité
Avant la publication de cette loi ,l’agent public aurait pu être
incriminé pour avoir manqué à une obligation de sécurité
à condition qu’il ait été prouvé qu’il n’avait
pas accompli les diligences normales incombant à ses
responsabilités d’élu
Une faute caractérisée " consiste à exposer autrui, en toute connaissance de cause , que ce soit par un acte positif ou par une abstention grave , à un danger "L e maire est cependant condamné à titre personnel au civil. Il lui est , en effet, reproché d’avoir commis une " faute de négligence engageant sa responsabilité ;se rendant au moins une fois par mois, au foyer socio-culturel , son attention aurait dû être attirée par ces cages de but mobiles et il aurait dû vérifier si elles étaient utilisées et à qui elles appartenaient3 Le tribunal a condamné le prévenu à payer plus de 500000frs d’indemnisations et de dommages et d’intérêts à la famille de la victime.
* la présomption d’innocence : renforcée par la loi du 15 juin 2000
Le principe : rappelé dans la dernière loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes,
" toute personne suspectée ou poursuivie est présumée innocente tant que sa culpabilité n’a pas été établie . Elle a le droit d’être informée des charges retenues contre elle et d’être assistée d’un défenseur. Les mesures de contrainte dont cette personne peut faire l’objet sont prises sur décision ou sur contrôle de l’autorité judiciaire .Elles doivent être strictement limitées aux nécessités de la procédure, proportionnées à la gravité de l’infraction reprochée et ne pas porter atteinte à la dignité de la personne.
Il doit être définitivement statué sur l’accusation dont cette personne fait l’objet dans un délai raisonnable "
Cette présomption implique de fait que le doute profite à l’accusé ;il incombe à la partie poursuivante de prouver les éléments de la culpabilité , c’est-à-dire de prouver que les 3 éléments constitutifs de l’infraction sont réunis.
* les droits de la défense
Toute personne a le droit d’être assisté par le défenseur de son choix ; ce principe implique que pendant toutes les phases de la procédure, la personne mise en cause doit avoir connaissance des griefs qui lui sont reprochés ;
La procédure doit obligatoirement être contradictoire .
* une responsabilité personnelle
" nul n’est responsable pénalement que de son propre fait " .Ce principe est essentiel : il n’existe pas de responsabilité du fait d’autrui .
Tout acte commis quelque soient les circonstances est imputable à
quelqu’un, nonobstant le fait qu’il puisse exister des causes atténuantes
de responsabilité ou des cas d’irresponsabilité.
b) les éléments de la responsabilité pénale
Pour pouvoir mettre en cause la responsabilité pénale d’un individu ,il faut prouver :
* l’infraction et ses éléments constitutifs
L’infraction pénale est traditionnellement caractérisée par 3 éléments constitutifs : l’élément légal, l’élément matériel et l’élément moral.
Elément légal : quand un magistrat est saisi ,il doit se livrer à une opération de qualification des faits qui sont portés à sa connaissance : il doit savoir si les faits correspondent à l’appellation d’un texte de loi.
C’est l’application du principe de la légalité des délits : il n’y a pas d’infraction sans texte
La loi est non seulement nécessaire mais elle doit également préexister aux faits délictueux.
Le code pénal énumère de façon exhaustive tous les actes susceptibles de qualification pénale : lorsque les personnes sont convoquées dans le cadre de la procédure judiciaire soit devant les autorités de police, soit devant le juge d’instruction, soit devant le tribunal , elles ont connaissance des faits qui leur sont reprochés et de la référence légale dans laquelle ces derniers s’inscrivent : les articles du code pénal sont cités
Elément matériel : le projet criminel doit prendre corps dans un minimum de matérialité : il doit se concrétiser en un acte ; n’est pas punissable en tant que tel un projet virtuel :il n’y a pas de délit de conscience.
Le passage à l’acte est essentiel même si l’intention est criminelle ;
Le mode d’exécution de l’infraction est par contre très variable : il n’est pas obligatoire que l’infraction ait produit un résultat.
Distinction entre les infractions matérielles et formelles : infraction matérielle : elle est consommée lorsque le comportement de son auteur a atteint un résultat et causé un trouble social ou privé d’une certaine gravité
Ex : coups et blessures
: infraction formelle : elle est consommée alors même qu’elle n’aurait atteint aucun résultat
Ex : empoisonnement = atteinte à la vie d’autrui par l’administration de substances toxiques, quelle qu’en a été la suite ; corruption de fonctionnaires = corruption active ou passive
La tentative est également punissable au même titre que
la commission de l’infraction si : elle s’est manifestée par un
commencement d’exécution et si l’auteur s’est désisté
involontairement
Les différents auteurs de l’acte matériel sont qualifiés de co-auteurs s’ils ont participé à part égale à la réalisation de l’infraction ou de complices s’ils ont apporté leur concours à l’auteur principal ; la jurisprudence a du mal à distinguer ces 2 catégories ;
Cour de Cassation " celui qui assiste l’auteur dans les faits de consommation coopère nécessairement à la perpétration de l’infraction en qualité de co-auteur "
La complicité intervient selon 3 modes : par instigation
: par fourniture de moyens
: par aide ou assistance ( elle est contemporaine à l’infraction)
Elément moral : c’est la volonté de commettre l’acte délictueux ,de réaliser l’acte matériel dans le cas des infractions intentionnelles ou dolosives : cela signifie ,d’une part que l’individu avait conscience d’enfreindre la loi et que d’autre part , il savait que son acte était répréhensible " nul n’est censé ignorer la loi "
Cet élément intentionnel est déterminant dans la qualification des faits : c’est celui qui va distinguer celui qui commet volontairement une infraction de celui qui n’a pas d’intention délictuelle préalable ;
Dans le cas des infractions non intentionnelles , le résultat de l’agissement de l’auteur n’est pas du à la volonté positive de celui-ci mais à une défaillance : il n’a pas prévu les conséquences dommageables de ses actes et n’a pas pris les précautions nécessaires qui s’imposaient : faute par imprudence , négligence ou inobservation des règlements
Ce sont ces dernières infractions que l’on va retrouver le plus fréquemment dans la mise en cause de la responsabilité pénale des personnes morales de droit public.
Le comportement du prévenu est comparé à celui d’un homme moyen discipliné placé dans les mêmes conditions pour l’exécution de l’acte litigieux.
La plupart des contraventions sont classées dans la catégorie des infractions non intentionnelles
* les catégories d’infractions : distinction entre crimes ,délits , contraventions
L’article 1 du code pénal pose le principe de la distinction : " l’infraction que les lois punissent de peines de police est une contravention, l’infraction que les lois punissent de peines correctionnelles est un délit, l’infraction que les lois punissent dune peine afflictive ou infamante est un crime.
Cette distinction repose sur une hiérarchie de la gravité
des actes : la peine sert à classer le type d’acte ; ce qui est
pris en compte est la peine fixée par les textes et non la peine
prononcée par le tribunal ;
Pour caractériser l’infraction ,il faut prendre en compte la peine maximale encourue
* peines de police : emprisonnement de 1 jour à 2 mois
* peines correctionnelles : emprisonnement de 2 mois à 5 ans
* peines criminelles :abolition de la peine de mort le 9 octobre 1981
réclusion criminelle à temps ( de 5 à 20 ans)ou à perpétuité pour crimes de droit commun
détention " " " " " politiques
Conséquences de la distinction : à chaque infraction correspond une juridiction compétente :
Pour les contraventions : tribunal de police
Pour les délits : tribunal correctionnel
Pour les crimes : cour d’assises
Les règles de prescription sont également différentes : la prescription est le délai au terme duquel les poursuites ne sont plus possibles ,l’action publique est éteinte et les auteurs des infractions ne peuvent plus être poursuivis :
10 ans pour les crimes
3 ans pour les délits
1 an pour les contraventions
Ces règles sont nécessaires pour obtenir les éléments de preuve et pouvoir mettre fin au trouble social causé par l’infraction dans des délais raisonnables.
On distingue également les infractions de droit commun et les
infractions politiques et les infractions militaires ; on assiste de plus
en plus à une spécialisation du contentieux en fonction de
la catégorie d’infraction et à leur degré de technicité
* les causes d’irresponsabilité : faits justificatifs, contrainte ,démence , minorité…
* La responsabilité suppose que l’acte délictueux soit imputable à son auteur, c’est à dire que ce dernier n’aura à répondre de ses actes que s’il avait une capacité suffisante de comprendre et de vouloir : idée du libre arbitre de chacun et de la capacité de discernement ; la responsabilité peut donc être écartée si l’agent bénéficie d’une cause de non –imputabilité = cause subjective d’irresponsabilité
Ces causes font disparaître l’élément moral de l’infraction
La première : la démence : prévue par le
code pénal à l’article 64 : l’individu en état
de démence au moment de la commission des faits est considéré
comme irresponsable, sous réserve que sa démence existe au
temps de l’action, qu’elle soit totale et qu’il y ait un lien de causalité
entre son état et la perpétration de l’acte .Les experts
psychiatres ont de ce point de vue un rôle déterminant dans
le procès
La deuxième : la contrainte : elle peut revêtir 2 formes : contrainte physique ou morale ,interne ou externe à l’individu à condition que les 2 éléments soient réunis : elle doit être irrésistible et imprévisible
La troisième : la minorité : pour les mineurs de – de 13 ans , il y a une présomption d’irresponsabilité pénale, pour les mineurs de 13 à 18 ans, ils bénéficient d’excuses atténuantes
* Certains faits appelés " faits justificatifs " font obstacle à la qualification des faits sur le plan pénal : on distingue ceux prévus par la loi et ceux d’origine jurisprudentielle ; ils se définissent comme une circonstance extérieure à l’agent de l’infraction qui a pour conséquence de faire disparaitre le caractère délictueux de son acte
Les faits prévus par la loi :
- la légitime défense : on distingue l’acte d’agression qui doit être injuste, imminent et réel et l’acte de défense qui doit être nécessaire et proportionnel à l’acte d’agression
L illégalité de l’ordre doit également supposer
être connue de son destinataire . Certains auteurs suggèrent
que les agents publics investis d’un pouvoir d’arrestation et de rétention
des personnes sont astreints à vérifier la légalité
de l’ordre qui leur est adressé et que l’ordre illégal doit,
donc, en ce qui les concerne , toujours être considéré
comme manifestement illégal .
Les faits d’origine jurisprudentielle :
* les infractions propres à l’action administrative :
Les infractions susceptibles d’être commises par des agents publics excèdent largement les seules infractions qui visent spécifiquement , comme élément constitutif ou comme circonstance aggravante , la qualité d’agent public. Toutes les infractions prévues par les textes en vigueur sont ainsi susceptibles d’être commises par des agents publics dans le cadre de leurs fonctions .Il n’en reste pas moins que le code pénal définit de nombreuses infractions et circonstances aggravantes spécifiques aux agents publics. L’existence de ces incriminations spécifiques est justifié par la volonté de réprimer plus sévèrement certains comportements lorsqu’ils sont le fait d’agents publics ou de réprimer des comportements qui, à raison de leur nature même, sont sans équivalent direct dans le secteur privé.
CF : LISTE ANNEXEE
* l’information pénale
* le jugement
cf : tableaux
les principes généraux : séparation entre les différentes phases de la procédure : indépendance des juges
: double degré de juridiction
: collégialité
: opportunité des poursuites
2 ) LES APPLICATIONS
L ‘ application du droit pénal à l’activité administrative se heurte à ses principes de fonctionnement et d’organisation.
L’effet de cet incursion du pénal est mal ressenti et tend à générer une situation de malaise ; ainsi ,l’agent public est partagé entre 2 attitudes : ne rien faire pour éviter de s’exposer dans des situations difficiles : c’est la technique bien connue de l’ouverture des " parapluies "
: agir et solliciter une plus grande protection personnelle en cas de
mise en cause de sa responsabilité au plan pénal
* le régime particulier de la fonction publique
Les délégations sont de 2 ordres : - délégation de pouvoir
- elle doit être explicite , c’est à dire qu’il n’y ait aucun doute sur son bénéficiaire
- elle ne doit pas être totale
De plus, elle doit faire l’objet d’une publication officielle
Que recouvre la notion de délégation ? ? ?: - de pouvoir : elle opère un transfert de compétence du déléguant vers le délégataire : elle concerne une fonction et non une personne
- de signature : elle désigne une personne nommément .Le déléguant reste ici compétent et responsable
En droit pénal : même en l’absence de délégation
expresse de pouvoir ,le juge va rechercher la responsabilité de
celui qui a agit dans l’exercice de ses fonctions , de façon autonome
et en connaissance de cause ;Ici la responsabilité du déléguant
et du délégataire existent conjointement .L e juge apprécie
non pas en fonction de tel ou tel type de délégation mais
en fonction des faits qui se sont effectivement déroulés.
La délégation de compétence laisse subsister les rapports hiérarchiques entre le déléguant et le délégataire .Le déléguant peut donc à ce titre encourir une responsabilité pénale , doit en qualité d’auteur , s’il a usé de ses pouvoirs pour participer à l’acte délictueux, soit en qualité de complice s’il s’est contenté d’user de son autorité pour provoquer le délégataire à commettre l’infraction.
C’est l’application ici des règles autonomes du droit pénal sur la responsabilité personnelle des actes commis.
La faute de service : c’est une défaillance dans le fonctionnement normal du service, incombant à un ou plusieurs agents de l’administration , mais non imputables à eux personnellement.
De tout service , on est fondé à attendre un certain niveau moyen , variable d’ailleurs selon sa mission et selon les circonstances ; la faute apparaît au-dessous de ce niveau d’exigence
Dans la faute de service , la personne de l’agent n’est pas prise en considération : il n’en est responsable ni vis-à-vis de la victime ni vis-à-vis de l’administration . La responsabilité remonte directement à la personne publique dont relève l’agent ( cf :arrêt PELLETIER)
Si un fonctionnaire est poursuivi devant les tribunaux judiciaires pour une faute qui présente , en réalité , les caractères de la faute de service , l’administration a l’obligation d’élever le conflit.
Pour apprécier le caractère concret de la faute de service , le juge administratif ne se réfère pas à une norme abstraite : il va se poser la question de savoir ce que l’on était en droit d’attendre du service , compte tenu de la difficulté plus ou moins grande de sa mission , des circonstances de temps , de lieu , des responsabilités dont disposait le service en personnel et matériel etc…
La notion de faute de service a donc un caractère relatif .
Elle comporte également des degrés : le Conseil d’état a distingué la faute simple et la faute lourde ; certains services que le juge estime particulièrement exposés et d’importance primordiale ne répondent que de leurs fautes lourdes : - cas des services de police , de lutte contre l’incendie, des services hospitaliers
La responsabilité sans faute : d’application exceptionnelle, il peut y avoir au plan administratif une responsabilité même en dehors de toute faute
Ex : responsabilité pour risque : exposition de personnes à un risque particulier : ouvrages publics dangereux, destruction par le feu d’un immeuble insalubre
Le fait générateur consistera dans la réalisation
du risque volontairement crée.
La faute personnelle : par opposition à la faute de service , elle se détache de l’exercice des fonctions ; elle peut s’en détacher matériellement : c’est le cas de la faute commise en dehors de l’exercice des fonctions et sans lien avec elles
Mais aussi psychologiquement , l’agent a obéi à des mobiles personnels et la faute revêt une particulière gravité.
La faute pénale commise dans l’exercice des fonctions constitue
en général une faute personnelle.
Conséquences des rapports entre la responsabilité personnelle des agents et celle des personnes publiques :
La jurisprudence a admis , que dans certains cas , deux fautes ,l’une personnelle , l’autre imputable au service ont pu concourir à la réalisation du dommage.
Il est admis le principe de cumul de responsabilité : affaire
LEMONNIER : lorsque la faute personnelle n’a pu être commise
qu’au moyen des instruments ou des pouvoirs mis à disposition par
le service " la faute se détache peut-être du service,
mais le service ne se détache pas de la faute "
Chaque fois que la faute personnelle n’est pas dépourvue de tout lien avec le service ,la victime a une option : elle peut choisir le régime de la responsabilité administrative devant les juridictions compétentes ou le régime de la responsabilité civile ou pénale devant les tribunaux judiciaires .
Si l’état a indemnisé la victime ,il pourra demander à l’agent ,auteur de la faute personnelle, le remboursement de l’indemnité : cas des actions récursoires.
Ce principe ne pourra pas trouver une application devant le juge pénal où seule la personne directement mise en cause devra réparer le préjudice .
Toutefois , depuis la nouvelle modification du code pénal , la
responsabilité pénale des personnes morales est admise et
très souvent pour des motifs de meilleure solvabilité , le
juge pourra condamner la personne morale.
Les agents de la fonction publique , quel que soit leur statut , sont
soumis à un certain nombre d’obligations dans l’exercice de leurs
fonctions mais également en dehors du service.
La soumission à l’intérêt du service : le principe de subordination hiérarchique : la fonction publique est organisée selon un mode hiérarchique .
Le fonctionnaire doit se soumettre aux mesures d’organisation du service prise par les autorités hiérarchiques.
Il doit se consacrer entièrement aux tâches qui lui sont confiées. Dans ce sens , est prohibé le cumul d’emploi publics , c’est à dire rémunérés sur les budgets de collectivités publiques ; Des assouplissements sont ,cependant, prévus pour des activités d’enseignement ou d’expertise ; le principe interdit également le cumul avec une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit.
L’obligation d’obéissance est rappelée dans la loi : elle s’impose à tout agent. C’est sans doute la plus importante des obligations dans le service , qui trouve son fondement dans le pouvoir hiérarchique. La nature des fonctions exercées par l’agent lui permet quelquefois d’échapper à la hiérarchie ( ex cas des magistrats du siège, des commissaires du gouvernement dans les juridictions administratives ….)
Quoi qu’il en soit , tous les fonctionnaires peuvent être affranchis de cette obligation d’obéissance pour respecter la légalité/ question de l’inexécution d’un ordre illégal
Depuis l’arrêt LANGNEUR 1944 , le conseil d’état a jugé que le fonctionnaire qui exécute un ordre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public commet une faute susceptible de justifier l’application d’une sanction disciplinaire.
Depuis, il est fréquent de citer cette jurisprudence dite " des baillonnettes intelligentes " pour rappeler qu’un agent peut encourir sa responsabilité , y compris au plan pénal , s’il exécute un ordre manifestement illégal.
Le devoir d’information : les fonctionnaires ont le devoir de satisfaire aux demandes d’information du public : c’est l’essence même du service public .
La loi du 12 avril 2000 a renforcé cette obligation : l’administration se doit d’être transparente et doit informer les usagers devenus " citoyens " le mieux possible des règles de doit applicables ; la modification profonde des relations entre la fonction publique et les citoyens est une donnée nouvelle : elle n’est pas sans incidence sur la mise en cause pénale des agents ;
Les relations deviennent de plus en plus personnalisées et les
demandes d’explication ,voir de recours augmentent .L’administration ne
peut plus se contenter de réponses abstraites et anonymes : elle
doit motiver les actes qu’elle prend, surtout lorsque que ces derniers
font grief
Le secret professionnel : les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel
Cette obligation concerne tous les agents publics qui, dans l’exercice de leurs fonctions , reçoivent des renseignements confidentiels sur des personnes ou des intérêts privés.
Tel est le cas pour des magistrats notamment ou pour le personnel médical.
Toutefois , il est fait obligation au fonctionnaire de dénoncer tout délit dont il aurait la connaissance , en application de l’article 40 du code de procédure pénale.
Il n’est pas obligatoire qu’il y ait une prestation de serment pour le respect de cette obligation.
Le secret est , en principe opposable au juge civil ou administratif ; en matière pénale, le fonctionnaire ne peut refuser de témoigner, mais il peut dans certains cas refuser de répondre au juge.
Tout manquement à cette obligation de secret est susceptible
d’entraîner une triple sanction : pénale, disciplinaire et
civile.
L’obligation de discrétion professionnelle : elle est plus connue sur le nom de devoir de réserve .
Ce qui est interdit , c’est le détournement ou la divulgation , contraire aux règles du service ,de toute pièce ou documents auxquels les agents peuvent avoir accès dans l’exercice de leur fonction.
Il suffit de constater la divulgation ou le détournement pour caractériser la violation de l’obligation : elle vise , non seulement la communication de pièces aux personnes étrangères au service mais également aux autres fonctionnaires eux-mêmes .
La discrétion professionnelle implique également que l’agent s’interdit tout acte de prosélytisme et respecte la stricte neutralité du service public : il ne doit pas faire état de ses opinions personnelles , qu’elles soient d’ordre politique , confessionnel ,moral ou philosophique.
Ce principe de discrétion est la conséquence directe du
devoir d’obéissance et du respect du cadre hiérarchique d’exercice.
L’obligation de désintéressement : ou le devoir de probité : les agents de la fonction publique ne peuvent prendre par eux-mêmes ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l’administration à laquelle ils appartiennent ou simplement en relation avec cette dernière , des intérêts de nature à compromettre leur indépendance.
Ce serait le cas du délit de prise illégale d’intérêts , de la corruption passive ou active et du trafic d’influence.
Cette obligation s’impose d’ailleurs , à titre temporaire aux agents qui cessent définitivement leurs fonctions .
Lorsque certaines de ces obligations ne sont pas respectées , l’agent public va devoir être sanctionné soit en interne par la mise en œuvre de la procédure disciplinaire , soit en externe par la mise en cause de sa responsabilité au plan pénal.
Les 2 procédures ne sont pas exclusives l’une de l’autre ; mais
très souvent , une faute pénale sera considérée
comme suffisamment grave pour justifier une sanction disciplinaire.
Si l’agent n’a pas délibérément commis une infraction pénale , il va se retrouver dans une situation fort inconfortable, bien résumée par F.THIRIEZ dans " L’irruption du juge pénal dans le paysage administratif " A.J.D.A. 1999
" Ainsi, le subordonné peut se trouver devant un choix inconfortable
: obéir et s’exposer à des poursuites pénales ; refuser
d’obéir et s’exposer à des poursuites disciplinaires "
* la protection du fonctionnaire : une garantie renforcée
le principe
Il faut que toutes ces conditions soient remplies pour que l’administration protège son agent ;
Tout agent public est titulaire du droit à la protection , ce qui exclue les agents contractuels de droit privé qui ne sont pas soumis au statut général ou aux statuts particuliers de la fonction publique .
Les faits doivent avoir eu lieu à l’occasion de l’exercice des fonctions : cette exigence implique que l’agent public soit placé dans une situation où il exerce effectivement ses fonctions ou que sa mise en cause soit fondée sur sa participation au service public.
Il en résulte que le bénéfice de la protection sera exclu si l’agent a commis une faute personnelle dépourvue de tout lien avec son service de rattachement. L’intérêt ou le mobile personnel ne peuvent justifier l’intervention de l’administration.
En revanche , l’effectivité de l’exercice des fonctions ne dépend
pas de la position statutaire du fonctionnaire ou de son activité
au moment des faits : le fonctionnaire peut être en position de détachement
ou en congé ou encore plus simplement sur le trajet entre son domicile
et le lieu de travail.
Il est cependant nécessaire que cette relation fonctionnelle entre l’agent et le service s’inscrive dans le cadre d’une relation de travail normal. L’agent qui a rompu momentanément le lien avec le service ne peut prétendre bénéficier du droit à la protection de la part de sa collectivité employeur . ex ; agent en grève
L’énumération des faits attentatoires à la personne du fonctionnaire n’est pas limitative mais seulement indicative.
Les atteintes peuvent être verbales ou écrites, personnelles ou matérielles .
La qualité de l’auteur des attaques est elle aussi indifférente : ce sera le plus souvent le fait d’un usager du service public.
Lorsque l’agent public a été atteint ou attaqué pour des actes , des faits , ou un comportement liés à l’exercice de ses fonctions , il a droit à la protection de l’administration dont il dépend . Ce droit est pour lui une faculté , c’est-à-dire qu’il est libre de le mettre en œuvre ou d’essayer de se défendre seul.
Dans la mesure où il opte pour la première alternative , l’administration ne peut se soustraire à son obligation ;elle pourra dans certains cas refuser cette protection : cas des agents mis en examen pour des fautes non intentionnelle
Ses limites
Elles sont peu nombreuses : le conseil d’état a estimé
que même si les attaques ou menaces ont cessé , l’administration
doit assurer la protection à son agent afin de lui, permettre d’obtenir
une réparation adéquate des torts subis , notamment , en
assistant le fonctionnaire dans les procédures judiciaires qu’il
a entrepris pour sa défense : arrêt RIMASSON 1994
Il faut une faute caractérisée ayant une certaine gravité et qualifiée de faute personnelle pour que l’administration refuse d’assister le fonctionnaire devant la justice.
Le juge administratif a même estimé que la protection doit être accordée , même si les reproches adressés au fonctionnaire , notamment par voie de presse , sont fondés .
La question est, en revanche , beaucoup plus délicate à résoudre si l’administration a elle même porté plainte ou a dénoncé les faits ( aucune jurisprudence actuelle n’en fait état )
A contrario , si l’administration refuse irrégulièrement sa protection ,elle pourra se voir attaquée par son propre agent qui pourra éventuellement lui demander réparation financière .
L’obligation de protection est donc générale et absolue
et les cas de non application sont très limités .
Aucune prescription n’existe dans ce domaine autre que celle non écrite , résultant de l’effectivité de l’intervention administrative.
En interne, une enquête peut être diligentée, confiée à un corps d’inspection .Elle peut écrire au fonctionnaire pour réfuter les accusations portées contre lui et l’assurer de son soutien et de sa confiance. Elle peut utiliser la procédure disciplinaire si l’auteur des attaques est un agent public ; elle peut même faire appel à la force publique pour protéger l’agent en danger.
En externe , l’administration peut utiliser le communiqué de presse ou le rectificatif de presse .Le soutien consiste également à aider l’agent dans la recherche d’un avocat , dans la prise en charge des frais de justice mais également dans une assistance psychologique s’il y a lieu . En cas de mise en examen , l’administration va devoir constituer un dossier de protection et pourra elle même intenter une action en justice pour demander réparation si les faits le justifient.
La nature de cette protection consistera à réparer le préjudice moral ou matériel ou physique .
La réparation doit couvrir l’entier dommage subi par l’agent. Le règles d’indemnisation diffèrent selon la nature du préjudice.
L’administration est tenue de réparer le préjudice moral et le préjudice matériel ;le préjudice corporel est , en principe, couvert par les prestations prévues par les dispositions statutaires.
En tout état de cause , la protection ne pourra jamais servir
à payer l’amende pénale et les frais de justice pénale